Военные администрации и «гуманитарка»: какие риски и пробелы существуют сейчас

• Кто имеет право получить гуманитарную помощь по закону
• ОВА как получатели гуманитарной помощи  
• ОВА як приобретатели гуманитарной помощи
• Специально уполномоченные государственные органы по вопросам ГП

С начала полномасштабной войны наше государство получило около 1,7 млн ​​тонн гуманитарной помощи (далее – ГД). Необходимые грузы продолжают непрерывно поступать в Украину. Существенный объем гуманитарной помощи во время действия военного положения был направлен в адрес приграничных и прифронтовых областей, которые подвергаются масштабным обстрелам и разрушениям гражданской инфраструктуры.

В этой статье мы проанализировали, какую роль играют местные военные администрации, являющиеся местными органами исполнительной власти, в получении и распределении гуманитарной помощи. Также отметили риски и пробелы, содержащиеся в актуальном законодательстве.

Кто имеет право получить гуманитарную помощь по закону

Общие правила предоставления, получения и распределения гуманитарной помощи предусмотрены Законом Украины «О гуманитарной помощи» № 1192-XIV от 22.10.1999 (далее – Закон). В целом механизм получения «гуманитарки» выглядит следующим образом:

• есть доноры – отечественные или иностранные организации или обычные люди, желающие оказать помощь нуждающемуся;
• доноры передают соответствующее имущество или денежные средства получателю, который может распределить их между получателями или оставить для самостоятельного использования;
• получатель – это организации или люди, непосредственно получающие гуманитарную помощь. Такие «конечные потребители».

Кем в этой цепочке выступают военные администрации? Для ответа мы подробно проанализировали статус и критерии получателей и получателей помощи. 

ОВА как получатели гуманитарной помощи  

Прежде всего, следует отметить, что согласно ч. 2 ст. 19 Конституции Украины органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны действовать только на основании, в пределах полномочий и способом, предусмотренным Конституцией и законами Украины.

Согласно ст. 15 Закона Украины «О правовом режиме военного положения» военные администрации в своей деятельности руководствуются Конституцией Украины, законами Украины «Об обороне Украины», «О мобилизационной подготовке и мобилизации», «О критической инфраструктуре», этим Законом и другими нормативно-правовыми актами. Полномочия военных администраций осуществляются ими в порядке, определенном законами Украины для осуществления полномочий соответствующих местных государственных администраций и органов местного самоуправления, с учетом особенностей, установленных настоящим Законом.

По Закону Украины «О гуманитарной помощи» получателем гумпомощи может быть юрлицо – компания, учреждение или организация, а также аккредитованное представительство иностранного государства или международной или иностранной гуманитарной организации. Это субъект, который будет контактировать с донором для получения помощи. Он же будет решать дальнейшую судьбу ценностей, предоставленных донором.

Получателем гуманитарной помощи могут быть только юридические лица, которые определены в п. 5 ч. 1 ст. 1 Закона, а именно:

• общественные объединения, а также предприятия и организации, основанные ими и созданные в соответствии с Законом Украины «Об общественных объединениях» без цели получения прибыли;
• неприбыльные государственные и коммунальные предприятия и организации, органы местного самоуправления;
• центральный орган исполнительной власти (ЦОИВ), реализующий госполитику в сфере гражданской защиты;
• Общество Красного Креста Украины и созданные им юрлица для уставной деятельности;
• благотворительные и религиозные организации;
• заведения, учреждения, предприятия, осуществляющие реабилитацию лиц и детей с инвалидностью. Такие организации должны быть внесены в Реестр поставщиков и получателей соцуслуг;
• предоставители медицинских и/или услуг реабилитации, заключивших договор с ЦОИО о медицинском обслуживании населения. Заведения здравоохранения, относящиеся к сфере управления субъектов сектора безопасности и обороны;
• аккредитованные в Украине обособленные подразделения иностранных неправительственных организаций;
• представительства межправительственных международных организаций в Украине;
• консульские учреждения и дипломатические представительства иностранных государств в Украине. 

Более того, во время военного положения субъекты из этого перечня приобретают статус получателя ГД в упрощенном порядке. Для этого согласно п. 3-1 ст. 15 Закона, их не обязательно включать в Единый реестр получателей гуманитарной помощи. В то же время, Постановление Кабинета Министров от 5 сентября 2023 г. № 953 «Некоторые вопросы пропуска и учета гуманитарной помощи в условиях военного положения» не синхронизировано с Законом и продолжает требовать регистрации в реестре. При этом следует отметить, что по общему правилу, определенному Конституцией Украины, в случае если постановления КМУ противоречат законам, то применяются предписания, определенные законами.

Однако местные военные администрации вообще не входят в список получателей ГД. В то же время, Закон предусматривает исключение из этого перечня. Так, статьей 6 Закона предусмотрено, что областные госадминистрации имеют статус получателя ТД только по легковым авто, соответствующим определенным характеристикам, и предназначены для передачи лицам с инвалидностью.

Также возникает логический вопрос: а не подпадает ли статус ОВА под критерий «неприбыльные государственные и коммунальные предприятия и организации, органы местного самоуправления»?

Ответ прост. Согласно ч. 2 ст. 1 Закона Украины «О местных государственных администрациях», местная государственная администрация является местным органом исполнительной власти и входит в систему органов исполнительной власти. То есть, военные администрации (местные государственные администрации) не являются ни учреждениями, ни организациями.

При этом имеют место нередкие случаи, когда доноры (в том числе иностранные правительственные и неправительственные организации) передают именно военным администрациям товары, механизмы, генераторы и т.п., определяя эту помощь как гуманитарную. Из-за несогласованности законодательства с этими реалиями, военные администрации вынуждены «придумывать» какие-то дополнительные документы для того, чтобы передать хотя бы во временное пользование полученную ими гуманитарную помощь приобретателям (лицам, которые действительно нуждаются в ней). Доноры, как правило, не желают дробить свои поставки среди приобретателей, из-за большого количества документов, которые необходимо составлять в каждом случае, а потому не спешат менять практику посылать гуманитарную помощь в военные администрации.

В то же время, в случаях, когда получателями ГД определяются центральные органы исполнительной власти или другие лица по п. 5 ч. 1 ст. 1 Закона, ОВА не могут приобрести статус получателя, ведь Закон не предусматривает существование двух получателей ГД по одной операции. При этом ЦОИВ также не направляют гуманитарную помощь непосредственно приобретателям, а передают в ОВА, в результате чего для последних проблема распределения остается неизменной.

Какие выводы? Местные военные администрации не отвечают критериям для обретения статуса получателя ГД. Поэтому целесообразно предложить Кабмину Украины определить их получателями гуманитарной помощи и обратиться в Верховную Раду Украины с соответствующим проектом Закона, которым были бы внесены изменения в Закон Украины «О гуманитарной помощи». Это позволит им законно распределять помощь от доноров.

ОВА як приобретатели гуманитарной помощи

Приобретатели ГД – это люди и юридические лица (компании, организации, учреждения), нуждающиеся в гуманитарной помощи и которым она непосредственно предоставляется.

И опять же Закон содержит перечень критериев, которым должны соответствовать приобретатели. Он закреплен в п. 6 ч. 1 ст. 1 Закона. Мы не будем приводить весь перечень. Он ведь существенно совпадает с перечнем получателей ГД.

Скажем одно: военных администраций нет в списке приобретателей гуманитарной помощи. Однако Закон предусматривает исключения из критериев, которым должны соответствовать приобретатели.

Во-первых, военные администрации являются приобретателями ТД для удовлетворения потребностей энергетики на период действия военного положения и в течение 12 месяцев после его окончания. Это зафиксировано в п. 3-2 ст. 15 Закона.

Во-вторых, военные администрации получали статус приобретателя ГД в виде горюче-смазочных материалов – товаров из группы 27 УКТВЭД. Это право было предоставлено Приказом Минэкономики Украины №681 от 02.04.2022 года на исполнение Постановления КМУ №238 от 09.03.2022 года. При этом приведенное Постановление КМУ разработано под конкретный случай – строительство фортификационных сооружений.

Однако такой случай является единичным. Он напрямую касается осуществления мер по обеспечению национальной безопасности и обороны и гражданской защиты населения.

Вывод следующий: по Закону военные администрации не соответствуют критериям приобретателей гуманитарной помощи, даже несмотря на единичные исключения.

Справедливо будет отметить, что Кабинет Министров Украины пытается решить приведенные в этой статье проблемы, но они носят точечный и ситуативный характер.

Специально уполномоченные государственные органы по вопросам ГП

Это еще один важный участник отношений, связанных с гуманитарной помощью. К перечню таких органов относятся, в том числе, областные государственные администрации.

Список их полномочий предусмотрен ч. 2 ст. 5 Закона. В частности, эти органы признают гуманитарной помощью для получателей и приобретателей соответствующей административно-территориальной единицы следующие ценности:

• легковые автомобили для обеспечения ими лиц и детей с инвалидностью, состоящих на учете для их получения;
• транспортные средства специального и специализированного назначения (кроме такси и автомобилей инкассации) для обеспечения юрлиц, удерживаемых за бюджетные средства, а также уполномоченных ими госучреждений и органов местного самоуправления;
• грузы до 5 тонн в порядке, установленном Кабмином Украины;
• грузы до 22 тонн, если они состоят исключительно из товаров, необходимых для предотвращения, локализации и ликвидации вспышек эпидемий и преодоления чрезвычайных ситуаций. Перечень эпидемий утвержден Кабмином Украины, а соответствующие ЧС предусмотрены ч. 4 ст. 5 Закона. 

Кроме того, эти органы должны обеспечить контроль за получением, сохранностью, складированием, распределением, целевым использованием, подготовкой статистической отчетности и учетом гуманитарной помощи.

Какой вывод? Областные военные (государственные) администрации имеют статус специально уполномоченных госорганов по ГД. Однако, по предписаниям Закона, они не имеют полномочий по получению и распределению гуманитарной помощи.

Очевидно профильное законодательство нуждается в доработке. А именно в части уточнения статуса ОВА и их полномочий по получению и распределению гуманитарной помощи.