Військові адміністрації та «гуманітарка»: які ризики та прогалини існують наразі

• Хто має право отримати гуманітарну допомогу за законом
• ОВА як отримувачі гуманітарної допомоги   
• ОВА як набувачі гуманітарної допомоги
• Спеціально уповноважені державні органи з питань ГД

З початку повномасштабної війни наша держава отримала близько 1,7 млн тонн гуманітарної допомоги (далі – ГД). Необхідні вантажі продовжують безперервно надходити в Україну. Істотний обсяг гуманітарної допомоги під час дії воєнного стану був спрямований на адресу прикордонних та прифронтових областей, які зазнають масштабних обстрілів та руйнувань цивільної інфраструктури. 

У цій статті ми проаналізували яку роль відіграють місцеві військові адміністрації, які є місцевими органами виконавчої влади, в отриманні та розподілі гуманітарної допомоги. Також наголосили на ризиках та прогалинах, які містяться в актуальному законодавстві.

Хто має право отримати гуманітарну допомогу за законом

Загальні правила надання, отримання та розподілу гуманітарної допомоги передбачені Законом України «Про гуманітарну допомогу» № 1192-XIV від 22.10.1999 року (далі – Закон).  В цілому механізм одержання «гуманітарки» виглядає так:

• є донори – вітчизняні чи іноземні організації або звичайні люди, які бажають надати допомогу тому, хто її потребує;
• донори передають відповідне майно або кошти отримувачу, який може розподілити їх між набувачами або залишити для самостійного використання;
• набувач – це організації або люди, які безпосередньо отримують гуманітарну допомогу. Такі собі «кінцеві споживачі».

Ким у цьому ланцюжку виступають військові адміністрації? Для відповіді ми детально проаналізували статус та критерії отримувачів та набувачів допомоги. 

ОВА як отримувачі гуманітарної допомоги   

Перш за все, слід зазначити, що відповідно до ч.2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно із ст. 15 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» військові адміністрації у своїй діяльності керуються Конституцією України, законами України “Про оборону України”, “Про мобілізаційну підготовку та мобілізацію”, “Про критичну інфраструктуру”, цим Законом та іншими нормативно-правовими актами. Повноваження військових адміністрацій здійснюються ними в порядку, визначеному законами України для здійснення повноважень відповідних місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування, з урахуванням особливостей, встановлених цим Законом.

За Законом України «Про гуманітарну допомогу» отримувачем ГД може бути юрособа – компанія, установа або організація, а також акредитоване представництво іноземної держави або міжнародної чи іноземної гуманітарної організації. Це субʼєкт, який контактуватиме з донором задля отримання допомоги. Він же вирішуватиме подальшу долю наданих донором цінностей. 

Отримувачем гуманітарної допомоги можуть бути лише ті юридичні особи, які визначені у  п. 5 ч. 1 ст. 1 Закону, а саме:

• громадські об’єднання, а також підприємства та організації, засновані ними та створені відповідно до Закону України «Про громадські об’єднання» без мети отримання прибутку;
• неприбуткові державні та комунальні підприємства та організації, органи місцевого самоврядування;
• центральний орган виконавчої влади (ЦОВВ), який реалізує держполітику у сфері цивільного захисту;
• Товариство Червоного Хреста України та створені ним юрособи для статутної діяльності;
• благодійні та релігійні організації;
• заклади, установи, підприємства які здійснюють реабілітацію осіб та дітей з інвалідністю. Такі організації мають бути внесені до Реєстру надавачів та отримувачів соцпослуг;
• надавачі медичних та / або послуг реабілітації, які уклали договір з ЦОВВ про медичне обслуговування населення. Заклади охорони здоров’я, які належать до сфери управління суб’єктів сектору безпеки та оборони;
• акредитовані в Україні відокремлені підрозділи іноземних неурядових організацій;
• представництва міжурядових міжнародних організацій в Україні;
• консульські установи та дипломатичні представництва іноземних держав в Україні. 

Ба більше, під час воєнного стану суб’єкти з цього переліку набувають статус отримувача ГД у спрощеному порядку. Для цього, відповідно до п. 3-1 ст. 15 Закону, їх не обовʼязково включати до Єдиного реєстру отримувачів гуманітарної допомоги. Водночас, Постанова Кабінету Міністрів від 5 вересня 2023 р. № 953 “Деякі питання пропуску та обліку гуманітарної допомоги в умовах воєнного стану” не синхронізована з Законом та продовжує вимагати реєстрації в реєстрі. При цьому, слід зауважити, що за загальним правилом, визначеним Конституцією України, в разі якщо постанови КМУ суперечать законам, то застосовуються приписи, що визначені законами.

Проте місцеві військові адміністрації взагалі не входять до списку отримувачів ГД. Водночас Закон передбачає виняток з цього переліку. Так,  статтею 6 Закону передбачено, що обласні держадміністрації мають статус отримувача ГД тільки щодо легкових авто, які відповідають певним характеристикам, та призначені для передачі особам з інвалідністю.  

Також виникає логічне питання: а чи не підпадає статус ОВА під критерій «неприбуткові державні та комунальні підприємства та організації, органи місцевого самоврядування»? 

Відповідь проста. Відповідно до ч. 2 ст. 1 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», місцева державна адміністрація є місцевим органом виконавчої влади і входить до системи органів виконавчої влади. Тобто військові адміністрації (місцеві державні адміністрації) не є ані установами, ані організаціями.

При цьому, мають місце непоодинокі випадки, коли донори (в тому числі іноземні урядові та неурядові організації) передають саме військовим адміністраціям товари, механізми, генератори тощо, визначаючи цю допомогу як гуманітарну. Через неузгодженість законодавства з цими реаліями, військові адміністрації змушені “вигадувати” якісь додаткові документи для того, щоб передати, хоча б у тимчасове користування отриману ними гуманітарну допомогу набувачам (особам, які її дійсно потребують). Донори, як правило, не бажають дробити свої поставки серед набувачів, через велику кількість документів, які необхідно складати у кожному випадку, а тому не поспішають змінювати практику надсилати гуманітарну допомогу до військових адміністрацій. 

В той же час, у випадках, коли отримувачами ГД визначаються центральні органи виконавчої влади або інші особи з п. 5 ч. 1 ст. 1 Закону, ОВА не можуть набути статусу отримувача, адже Закон не передбачає існування двох отримувачів ГД за однією операцією. При цьому, ЦОВВ також не надсилають гуманітарну допомогу безпосередньо набувачам, а передають до ОВА, в результаті чого, для останніх проблема розподілу залишається незмінною. 

Які висновки? Місцеві військові адміністрації не відповідають критеріям для набуття статусу отримувача ГД. Тож доцільно запропонувати Кабміну України визначити їх отримувачами гуманітарної допомоги та звернутися до Верховної Ради України з відповідним проєктом Закону, яким би були внесені зміни до Закону України «Про гуманітарну допомогу». Це надасть їм можливість законно розподіляти допомогу від донорів.

ОВА як набувачі гуманітарної допомоги

Набувачі ГД – це люди та юридичні особи (компанії, організації, установи), які потребують гуманітарної допомоги та яким вона безпосередньо надається. 

І знову ж таки, Закон містить перелік критеріїв, яким мають відповідати набувачі. Він закріплений у п. 6 ч. 1 ст. 1 Закону. Ми не будемо наводити весь список. Адже він суттєво збігається з переліком отримувачів ГД. 

Скажемо одне: військових адміністрацій немає у переліку набувачів гуманітарної допомоги. Проте Закон передбачає винятки з критеріїв, яким мають відповідати набувачі. 

По-перше, військові адміністрації є набувачами ГД для задоволення потреб енергетики на період дії воєнного стану та протягом 12 місяців після його закінчення. Це зафіксовано у п. 3-2 ст. 15 Закону. 

По-друге, військові адміністрації отримували статус набувача ГД у вигляді паливно-мастильних матеріалів – товарів з групи 27 УКТЗЕД. Це право було надано Наказом Мінекономіки України № 681 від 02.04.2022 року на виконання Постанови КМУ № 238 від 09.03.2022 року. При цьому, наведена Постанова КМУ розроблена під конкретний випадок – будівництво фортифікаційних споруд.

Однак такий випадок є поодиноким. Він безпосередньо стосується здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони та цивільного захисту населення.

Висновок наступний: за Законом військові адміністрації не відповідають критеріям набувачів гуманітарної допомоги навіть попри поодинокі винятки. 

Справедливо буде зазначити про те, що Кабінет Міністрів України намагається вирішити наведені в цій статті проблеми, але вони носять точковий та ситуативний характер.

Спеціально уповноважені державні органи з питань ГД

Це ще один важливий учасник відносин, пов’язаних з гуманітарною допомогою. До переліку таких органів належать в тому числі обласні державні адміністрації. 

Список їх повноважень передбачений ч. 2 ст. 5 Закону. Зокрема, ці органи визнають гуманітарною допомогою для отримувачів та набувачів на відповідній адміністративно-територіальній одиниці наступні цінності:

• легкові автівки для забезпечення ними осіб та дітей з інвалідністю, які перебувають на обліку для їх отримання;
• транспортні засоби спеціального і спеціалізованого призначення (крім таксі та автомобілів інкасації) для забезпечення юросіб, що утримуються бюджетним коштом, а також уповноважених ними держустанов та органів місцевого самоврядування;
• вантажі до 5 тонн у порядку, встановленому Кабміном України;
• вантажі до 22 тонн, якщо вони складаються винятково з товарів, необхідних для запобігання, локалізації та ліквідації спалахів епідемій та подолання надзвичайних ситуацій. Перелік епідемій затверджено Кабміном України, а відповідні НС передбачені ч. 4 ст. 5 Закону. 

Крім того, ці органи мають забезпечити контроль за отриманням, збереженням, складуванням, розподілом, цільовим використанням, підготовкою статистичної звітності та обліком гуманітарної допомоги.

Який висновок? Обласні військові (державні) адміністрації мають статус спеціально уповноважених держорганів з питань ГД. Проте за приписами Закону вони не мають повноважень з отримання та розподілу гуманітарної допомоги. 

Вочевидь профільне законодавство потребує доопрацювання. А саме в частині уточнення статусу ОВА та їхніх повноважень стосовно отримання та розподілу гуманітарної допомоги.